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余永定:对下半年中国经济的几个重要判断

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作者|余永定(中国社会科学院学部委员)

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中国真的没有经济增长速度目标吗?否

我以为,要坚持宏观经济调控就要有GDP增长目标,即便是最市场化的国家,也有政府年度经济增长预测,这是最起码的。如果政府有增速预测,这同政府有增速目标有什么区别呢?况且多年来中国的增速目标一直是意向性的而不是指令性,目标也不是不可以根据形势发展进行调整的。GDP(或者GDP增速)是几乎所有重要经济指标的分母,没有经济增长目标,许多重要经济、金融指标都无法确定,各种政策也无法协调。中国真的没有经济增长速度目标吗?否。正像何立峰主任所说的“客观上它的内容已经融入到其他相关指标中,包括财政政策、货币政策和其他政策目标中”。例如,政府工作报告公布了财政赤字是3.76万亿,同时又给出了财政赤字率3.6%。很容易知道,隐含在这两个数据中的名义GDP的增长速度是5.4%。事实上,没有GDP目标连财政预算都无法编制,财政政策也就无从谈起了。

对货币政策而言也是如此。如果没有经济增速目标这个最终目标,中间目标如M2的增长速度,信贷的增长速度等等也无法制定。但央行自己肯定是有一个目标或目标范围的。否则,很难设想央行会如何制定和执行2020年的货币政策。易纲行长最近说:“下半年,货币政策还将保持流动性合理充裕,预计带动全年人民币贷款新增近20万亿元,社会融资规模增量将超过30万亿元。”如果他心中没有通胀率和GDP的增速预测,他又如何能够预估全年人民币贷款量和社融量呢?

因而,问题不是为什么政府不制定增长目标而是为什么不公布增长目标。从宏观经济管理的角度来讲,如果已经有了GDP增长目标,就应该公布了这个目标。好处包括:可以更好协调政府部门的各项宏观调控政策。可以同市场进行有效沟通。公布增长目标的好处还包括可以发挥政府各级和各个部门之间,以及政府和公众之间的相互协调和监督作用。通过传递明确的信息,可以凝心聚力,对外形成积极预期。当然,政府还有其他考虑,公布不公布增长目标是各种综合考虑的结果。对此,经济学家难以置喙。

那么,“融化到各种指标中”的2020年GDP增速目标到底是多少呢?从已公布的财政赤字和赤字率,我们知道2020年GDP的名义增速目标是5.4%。这是非常明确无误的。但实际增速目标呢?我们不知道政府所使用的2020年GDP平减指数是多少。根据历史趋势,可设2020年GDP平减指数上升2个百分点。这样,政府未公布的2020年GDP实际增速目标应该是3.4%。

根据1-5月份的经济统计数据,市场的普遍看法是第二季度实际GDP同比增速应该是3%左右,比较悲观的看法是1%左右。以上述两个数字作为下限和上限,并进一步假设2020年第三、四季度有效需求的同比增速达可以到与潜在增速持平的6%,2020年实际GDP增速应该在2%和2.4%之间。假设2020年通货膨胀率为1%,则名义GDP增速应该在3%和3.4%之间。换言之,在2020年中国名义GDP实现5.4%的增速将是困难的。

不仅如此,由于需求约束,即便在2020年实现GDP2%到2.4%的实际增速,3%到3.4%的名义增速也存在很大困难。在消费和外需难于成为GDP增长的主要驱动力(其增速超过GDP增速)的情况下,固定资产投资必须维持相当高增速。而这又只能主要依赖基础设施投资的更高增速,而除非执行更加具有扩张性的财政政策,如此之高的增速是难以实现的。

在这种情况下,只有两个选择:容忍较低的增速或在提高消费和出口增速的同时,进一步加大财政、货币政策的扩张力度,主要通过提高基础设施投资增速,提高固定资产投资增速。最终的选择可能是两者的结合。

如果放弃了经济增长目标,只要就业目标,问题可能更大

2020年创造900万新增就业是否困难呢?如果知道所谓的就业弹性,我们就可以比较容易的算出为创造出900万个新增就业岗位,经济增长速度应该有多高。已知2019年底就业人数为4.4247亿,创造900万新增就业岗位,就业增长率为2%。为此,实现就业2%的增长,GDP的增速应该是多少呢?这取决于就业弹性。中国学者对就业弹性的估算是不太相同的。社科院世界社保研究中心的郑秉文教授认为就业弹性在0.31到0.42之间。如果要实现就业2%的增长,相对应于0.31到0.42的就业弹性GDP的增长速度就需达到6%和4.8%。

应该看到,即便新增了900万个就业岗位,中国的失业人数,根据政府工作报告中的计划失业率指标,失业人口仍然有2757万人,要高于往年。

把解决失业问题作为重要政策目标是完全正确的,反映了政府对民生的关注。但把经济增长目标和就业目标对立起来,认为不应强调经济增长目标的观点值得商榷。宏观经济管理“纲举目张”中的“纲”是经济增长而不是就业。有了经济增长目标,就可以确定其他目标。但从就业增长目标出发来确定其他目标是十分困难的。

过去大家说,如果让地方政府设立经济增长目标,地方政府就会盲目追求增长、盲目投资。如果放弃了经济增长目标,只要就业目标,问题可能更大。怎么解决就业问题呢?给地方政府下达就业指标,恐怕比给地方政府下达GDP增长指标的问题更大。为了实现就业增长2%的目标,调整统计口径?100个人可干完的事情让102个人来干?增加政府机关的冗员?或靠改革开放初期个体劳动者走街串巷的密集型经济?

总之,脱离经济增长谈稳就业是缘木求鱼,在很大程度上是把就业问题变成失业救济和降低劳动效率问题,没有增长的新增就业只能新增隐性失业,是人均收入的下降。脱离经济增长我们不但解决不了就业问题,而且可能会滋生腐败。当然,改变产业结构,如进一步发展第三产业和劳动密集型产业,增加就业还是有余地的,但是和经济增长相比作用可能不会特别大。

今年财政预算对经济增长的刺激作用应该是6.7万亿,不是3.76万亿

在纾困阶段,政府采取的财政措施包括:减税降费,三项社保缴费阶段性免征,半免征,缓征,财政贴息,兜底采购双重政策,鼓励重点医疗物资生产,安排疫情防控资金,安排救助补助基金,等等,这些政策都发挥了应有的作用。在现阶段——刺激经济增长阶段,除了继续执行过去已有的一些纾困的财政政策之外,重点应该转向刺激经济,让经济有尽可能高的增长速度,最主要的办法就是增加财政开支,为基础设施投资提供足够的资金。

中国的财政预算结构和其他国家不同,中国有四大项,一般公共预算,政府性基金,社保基金,国有资本经营。最主要的是有两项,一个是一般公共预算还有一个是政府性基金,我们在谈财政赤字的时候我们一般情况下指的都是在一般公共预算这一块里的入不敷出。政府性基金支出差额并是不包括在财政赤字中的。当我们讲财政赤字是3.6%的时候,我们指的是一般公共预算入不敷出的数额。根据政府所公布的数字,2020年计划全国一般公共预算收入是21.03万亿,包括三块一个是中央一般公共预算收入和地方一般公共预算收入,还包括一点是调入、结转资金。这三块这些数加起来是21万亿,是全国一般公共预算收入。   

需要注意的是,表面上看一般公共预算入不敷出量就是3.76万亿。但实际上在一般公共预算收入中还包括了调入结转资金一项,过去几年的结余转到今年了。按定义,财政赤字=全国一般公共预算支出-全国一般公共预算收入为3.76万亿元。但如果扣除3万亿元调入、结转资金,全国一般公共预算收入只有18.03万亿元。全国一般公共预算支出当年全国实际财政收入为6.76万亿元。财政收入是通过税费等等方式把购买力从社会中提取出来,起到抑制经济的作用。财政支出是花钱买东西,起刺激经济的作用。赤字代表了净刺激,由于全国一般公共预算收入中有3万亿并不是从今年的购买力中抽出来的,所以今年财政预算对经济增长的刺激作用应该是6.7万亿,不是3.76万亿。政府性基金里有些入不敷出的差额实际上也是财政赤字。如果把所有东西都考虑进去,我们会发现中国财政刺激的力度还是相当大的。

按中国的财政赤字定义,中国财政赤字由2019年的2.8%上升到3.6%。对比2009年执行“四万亿刺激计划”时2.7%的财政赤字率,不能不说2020年中国财政刺激的力度是很大的。考虑到中国目前的经济体量,本次刺激计划的规模理所当然要大于当年的“4万亿”。当然,“4万亿”的经验教训应该汲取。除上项目太快、太急,造成浪费外,过度依赖地方政府平台融资应该是“4万亿”的主要经验教训。

从目前的情况来看,2020年GDP的名义增速大概率会低于5.4%的隐含增速目标。由于2020年的财政预算是建立在GDP名义增速5.4%的基础之上的。这样,一方面财政收入可能会明显小于计划收入;另一方面,由于支出刚性,财政支出难以相应减少。这样,在2020年实际财政赤字就可能会显著大于计划财政赤字。如果出现这种情况,国债价格因供大于求而下降,从而对国债收益率造成上升压力。而国债收益率曲线的上升又会导致货币市场和资本市场利息率的上升,从而对经济增长进一步施加下行压力。但是,如果放弃通过扩张性财政、货币政策刺激有效需求,中国经济就会在重大体制性和结构性调整未完成之前,过早滑入低速增长时期,从而在今后给我们带来更多、更难以应付的挑战。

在今后我们可能会面临这样一种两难挑战:进一步加强扩张性财政政策的扩张力度还是为了避免财政状况的恶化而满足于较低的GDP增速。如果坚持扩张性财政政策,甚至进一步增加扩张力度,中国的财政状况会因GDP名义增速低于预期(财政收入减少)而恶化。此时,可能会出现国债销售困难的情况。

为了使国债可以顺利销售,央行可能不得不执行中国式的“量宽”,以冲销挤出效应。如果“知难而退”——由于财政收入减少,减少财政支出,降低扩张力度。这种选择的可能后果是:中国经济增速进一步下跌、失业问题无恶化、杠杆率上升(因GDP增速下降)、不良债权增加;经济最终陷入债务-通缩的恶性循环。

如果出现这种两难局面,“两害取其轻”。我认为应该走第一条路线,争取尽可能高的经济增长速度。采取第一条路线,肯定后遗症不少,但我们还是应先保住增长,由此产生的问题留待以后解决。

2020年中国货币政策选择:中国式QE?

在疫情期间,中央银行采取了一系列传统的货币政策来抗疫纾困,特别是帮助中小企业渡过难关。在疫情期间,央行主要采取的货币政策措施包括:公开市场的逆回购;降低MLF利率,引导LPR爆价下行;发放低成本专项再贷款;定向降准;降超准备金率等等。

公开市场的逆回购可以压低银行间货币市场利息率,进而影响银行信贷市场、债券市场、股票市场。MLF,向商业银行提供中期再贷款影响商业银行的LPR。央行还有其他一些政策工具。如众多基准利息率、专项再贷款、准备金率等等。在疫情期间,央行执行了宽松的货币政策,为抗疫纾困的胜利做出了重要贡献(如下图)。

应该说2020年央行的货币政策应该是比较宽松的。再者,在经济处于收缩期间,货币政策对增加增长的刺激作用是有限的。货币政策只能充当第二小提琴手的作用。

在正常情况下,在讨论货币政策时不必过多的考虑财政问题。执行宽松货币的目的是使银行能够给居民和企业发放廉价和充分的信贷,不用考虑更多的东西。但2020年下半年央行面对的一个重要挑战是如何配合财政部使国债得以顺利发行。2020年政府计划新发行政府债券的总额是8.51万亿元。如果再考虑到置换债券和再融资债券的发行、中央政府可能需要帮助地⽅政府把融资平台债务转换为规范的政府债券以及地⽅政府专项债,2020年国债发行量将明显高于往年。此外,如前所述,还应该考虑到如果名义GDP无法实现5.4%的增速,财政状况会因财政收入的减少而急剧恶化。

2020年政府债券的大规模发行,有可能导致国债收益率的上升从而对私人投资产生“挤出效应”,并使日后国债发行难以为继。因此,央行不仅应尝试传统的货币政策工具(包括降低准备金率),释放流动性,抑制挤出效应,而且还应考虑采取非常规措施。

受法律限制,央行无法直接从一级市场上购入国债。如果尽管有传统宽松货币政策的配合,国债融资依然导致国债收益率曲线的上移,央行就可以考虑扩大公开市场操作规模,由央行从二级市场买入商业银行从一级市场买入的国债,实行中国式“量宽”:在财政部通过一级市场向公众出售国债的同时,央行通过公开市场操作从商业银行购入等量国债,实行中国式量宽(如上图)。

新冠肺炎是巨大挑战,也是中国经济增长的机会。只要不被种种传统观念束缚,一切从中国的实际出发,敢于创新,大胆试验。中国必能克服新冠疫情冲击的影响,中国经济增长的前景是光明。