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英美两国拟通过立法加大对大宗商品进口零毁林要求

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英国查塔姆研究所网站2020年7月16日消息:当前,零毁林供应链的需求侧法规已被广泛用作减少商品供应链中环境和社会负面影响的治理工具,例如解决矿物冲突问题、减缓森林退化和应对木材非法采伐以及关注跨领域人权问题等。目前美国、欧盟和英国正在探索进一步利用此类需求侧法规减少大宗商品进出口贸易对全球环境和社会的负面影响。7月16日,在查塔姆研究所召开的全球森林治理第四十次研讨会第三分会——“需求侧政策选项:与生产国优先发展事项相协调”中,森林趋势专家杰德·桑德尔和费利佩·罗斯洛克分别介绍分析了美国、英国和欧盟关于零毁林供应链需求侧法规制定的进展情况。

据介绍,2020年1月美国参议院夏威夷州参议员布瑞恩·斯查兹表示,将推动联邦政府出台有关“将进口涉及非法采伐相关产品定为非法行为”的法令。其内容包括禁止从存在非法采伐的任何地区进口大宗商品的行为,不但对包括畜牧产品、可可、大豆以及棕榈油等在内的大宗商品类别进行了具体规定,还对具有较高非法采伐风险的地区作出了具体规定,并要求对高风险地区进行定期更新。在环保非政府组织的协助下,联邦参议员办公厅已开始起草法令草案,并向法律和商业人士征询意见。受新冠病毒疫情影响,该法令的颁布或将延迟至2021年。

该法令的提出将促使美国联邦政府开展以下4个方面的具体工作:

一是由国务卿牵头建立面向公众(包括外籍人士)的官方申诉机制,收集相关公司违法证据,以确保法令得到有力执行。

二是就商品规制范围向其他部门、专家人士及公众征询意见。

三是参考欧盟经验,与相关生产国签署反对非法采伐伙伴关系协定,就非法采伐高风险区域的划定建立相关技术与资金支持机制。并且,在与生产国签署打击非法采伐伙伴关系协定后,将要求生产国围绕监测、汇报以及审核机制,制定国家政策、程序以及计划,确保司法辖区内产品追溯与土地治理的透明度。而美方将据此确定生产国是否已遵循协定要求。此前,根据美国与秘鲁签署的十年双边贸易协定,秘鲁自2009年以来已获得9 000万美元的技术开发资金,支持其治理非法采伐问题,然而成效甚微。有此失败案例作为前车之鉴,此次法令在起草时即引入了向国会汇报的机制,国务院秘书处将针对生产国供应链审核、调查以及裁决年度执法报告,对在双边贸易协定下可能存在的涉及非法采伐相关问题进行监督。

四是制定联邦零非法采伐商品优先公共采购清单和财政激励措施,并将能够证明供应链为零非采风险的供应商纳入优先采购清单,还将参考FSC认证经验与咨询建议,进一步探讨激励措施配套资金的设定。此外,在对公司合规要求方面,进口商在申报单中需合理说明所有产品来源地均无非法采伐,但打击非法采伐伙伴协议覆盖区域可免此要求。

与此同时,美国州一级层面也开展了类似的立法工作。纽约州与加利福尼亚州拟推进《零毁林公共采购法案》,将采用禁止性惩罚手段而非采取激励性措施强制要求零毁林供应链。供货商及其上游供货方应进行自证,发布承诺并制定实施有关打击毁林、维护人权、保护生态以及遵守地方法规的年度措施。主管机构将对供应商相关负责人进行访谈追踪,把产品来源地在内的供应链各环节所涉及的人员姓名、地图以及地理位置信息等记录在册。下一步,美国以上两个州政府将与非政府组织“地球之友”合作,制定供应商零毁林准则,包括接受规范的采购商品范围和材料、尽职调查政策以及需要遵循的生产国当地法律政策等具体要求。对于违法行为,则将根据具体情况判处供货合同无效,实施行政处罚、罚款等,或施以轻刑。

在英国方面,根据英国《25年环境规划》,英国决心履行承诺,为公司实施零毁林供应链提供支持,目标是创建激励措施,支持国内企业开展可持续采购。尽管近年来英国在推进大宗商品进口零毁林方面充满信心,但围绕这一目标尚未出台明确的法律规定。近日,英国总检察长戈德·史密斯勋爵表示,英国将改变在采购涉及毁林商品中所扮演的角色,开展一系列国际合作,并制定国内机制,以实现承诺。据悉,英国正在研究将强制性尽职调查要求引入《英国环境法案》,基本覆盖进口农业及林业商品产业链。该提案将在2020年夏季进行咨询评估,预计在年底正式出台。

与此同时,欧盟方面也计划在2021年春季从两个领域分别提出立法法案。一是基于欧盟议会建议,将涉及毁林问题的农业产品尽职调查纳入《欧盟环境法》。欧盟环境总司将主导起草该法案,目前正在就其对《欧盟木材法案》(EUTR)、非法、不报告和不管制活动、强制认证以及绿色金融各方面进行影响评估;二是强制性人权与坏境尽职调查,由欧盟司法部主导,该议案涉及范围十分广泛,将参考法国《警惕责任法》,借助司法手段对企业进行硬性要求,包括:1)规定公司董事的职责;2)将可持续性衡量指标纳入公司战略并制定科学目标;3)开展尽职调查的义务。然而该法律机制建设中的主要障碍在于难以取证以支持实际裁决,在司法公正与治外法权的执行方面仍存在挑战。未来,欧盟还将进一步完善其供应链透明度及其合法性,通过制定强制性及惩处性法规措施来加强监管。

专家分析认为,目前欧盟在EUTR执行中仍存在较多问题,包括仅仅依靠供应链中的文件材料并不能满足严格的合规要求;各生产国的国内治理水平不一,导致供应链的合法程度难以保障;法案的执行层面缺乏更有效的处罚机制等。下一步林业部门的行动不应仅关注尽职调查的作用,更要从整体农业政策角度分析适应性。新冠病毒疫情对于欧盟绿色恢复政策实施也将会产生推动性影响,使市场重新思考全球供应链中的环境问题,加强对零毁林项目的投资。