构建更加完善的要素市场化配置体制机制

《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）近日公布。为什么要推进要素市场化配置？有哪些重要改革突破？如何落实？为此中国经济导报记者专访了国家发展改革委有关负责人。

补市场体系短板

推进要素市场制度建设

中国经济导报：中央专门出台文件构建更加完善的要素市场化配置体制机制，有何深意？

国家发展改革委有关负责人：完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是新时代加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。党的十九大报告提出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。党的十九届四中全会提出，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。

完善要素市场化配置是深化经济体制改革、建设高标准市场体系的客观要求。改革开放40多年来，我国市场体系建设取得了重要成就。目前，商品和服务价格已经由原来的97%以上由政府定价，转变为97%以上由市场定价。要素市场建设和改革也取得重要进展，资本、土地、劳动力、技术市场从无到有，从小到大，市场配置要素资源的能力明显增强。2019年，银行间债券市场成交量达218万亿元，A股总市值达59.29万亿元，“招拍挂”出让面积和金额分别达22.58万公顷、6.98万亿元，城镇新增就业1352万人，全国技术合同成交额达到2万多亿元。但是，同商品市场相比，要素市场发育还不充分，存在市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍、要素价格传导机制不畅等问题，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，成为高标准市场体系建设的一个突出短板。

要素市场化配置是解决我国经济结构性矛盾、推动高质量发展的根本途径。要素配置的扭曲具有很强的传导性和扩散性，由此造成一系列经济结构性矛盾和问题。加快要素市场化改革是深化供给侧结构性改革、解决制约全局深层次矛盾的重要突破口，对于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力具有重要意义。从破除无效供给来看，过剩产能特别是“僵尸企业”是要素配置扭曲的集中反映，要推动“僵尸企业”出清，就要加快形成市场决定要素配置的机制，释放错配的资源，这就要求建立要素初始配置的纠正机制，促进要素合理流动。从培育新动能角度来看，要扩大优质增量供给，就要建立促进要素自主有序流动的机制，以市场价格引导资源配置，使得生产要素能够从低质低效领域向优质高效领域流动，提高要素宏观配置效率，共同支撑实体经济发展，形成协同发展的产业体系。

完善要素市场化配置是让要素活力竞相迸发、使经济充满动力的重要保障。宏观经济发展依赖微观主体活力。企业是组织生产要素的主体，企业活力是否充分释放，取决于要素活力是否竞相迸发。完善要素市场化配置，扩大市场配置要素的范围，就是要让企业成为独立的市场主体来配置要素资源，在完善政府调节与监管的基础上，抓紧解决要素产权不清晰、市场化交易机制不健全、市场发育不足等问题，形成有效的激励机制和激励效应，充分发挥生产要素的主动性、积极性、创造性，提高要素质量，实现优化组合。同时，还要看到，我国经济发展已经到了创新驱动发展的关键阶段，激发各类要素活力对于尽快转向创新驱动发展十分重要。数据等新型生产要素对其他生产要素的效率有倍增作用，已和其他要素一起融入经济价值创造过程之中，形成了新的先进生产力，具有广泛影响，成为数字经济时代的关键生产要素。激发技术、数据等现代生产要素的活力，对于推动我国经济转向创新驱动发展具有重要意义。

以中共中央、国务院名义印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》是落实党的十九大和十九届四中全会的一项重大改革部署，也是新时代推进经济体制改革的又一具有标志性意义的重要成果。《意见》第一次对推进要素市场化配置改革进行总体部署，明确要素市场制度建设的方向和重点改革任务，对于形成生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动的机制，提高要素质量和配置效率，引导各类要素协同向先进生产力集聚，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。

中国经济导报：《意见》作为中央关于要素市场化配置的第一份文件，在制定过程中的总体考虑是什么？

国家发展改革委有关负责人：要素市场是统一开放、竞争有序现代市场体系的重要组成部分，但实践中由于不同生产要素属性不同，改革进展差异很大，推进要素市场化配置，一方面，要逐步扩大要素市场配置范围，加快发展要素市场；另一方面，要根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，分类施策、循序渐进构建更加完善的要素市场化配置体制机制。

需要充分认识到，生产要素与商品的属性不同，例如劳动要素附着在劳动者个体身上，土地要素天然带有一定公共性，要素市场建设不能完全等同于商品市场的建设。在推进要素市场化配置过程中，必须正确处理好政府与市场的关系，既要不断扩大市场决定要素配置范围，培育市场交易平台，又要更好发挥政府作用，健全制度规则，完善政府调节与监管，引导各类要素协同向先进生产力集聚。同时，加快政府职能转变，进一步减少政府对要素的直接配置，深化国有企业和国有金融机构改革，确保各类所有制企业通过竞争等市场手段平等获取要素。

为此，《意见》提出了推进要素市场制度建设的总体要求，从各要素的共性出发，为从整体上深化要素市场化配置改革明确了方向和原则：一是市场决定，有序流动。充分发挥市场配置资源的决定性作用，畅通要素流动渠道，保障不同市场主体平等获取生产要素，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。二是健全制度，创新监管。更好发挥政府作用，健全要素市场运行机制，完善政府调节与监管，做到放活与管好有机结合，提升监管和服务能力，引导各类要素协同向先进生产力集聚。三是问题导向，分类施策。针对市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍等问题，根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，分类完善要素市场化配置机制。四是稳中求进，循序渐进。坚持安全可控，从实际出发，尊重客观规律，培育发展新型要素形态，逐步提高要素质量，因地制宜稳步推进要素市场化配置改革。

中国经济导报：关于将数据纳入生产要素范围，《意见》是如何考虑的？

国家发展改革委有关负责人：生产要素的形态随着经济发展的时代特征不断变迁。土地、劳动力是农业时代重要的生产要素，之后资本成为工业时代重要的生产要素，还催生出技术、管理、企业家才能等更多生产要素。随着信息经济发展，以大数据为代表的信息资源正在朝着生产要素的形态演进。

2014年，习近平总书记主持召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议时指出，“网络信息是跨国界流动的，信息流引领技术流、资金流、人才流，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志”。2017年，习近平总书记再次强调，“在互联网经济时代，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力”“要构建以数据为关键要素的数字经济”。数据已和其他要素一起融入经济价值创造过程之中，对生产力发展具有广泛影响。

数据生产要素属性的提升，关系着经济增长长期动力，关系着我们国家发展的未来。世界各国都把推进经济数字化作为实现创新发展的重要动能，在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护、人才培养等方面做出了前瞻性布局。我们也要推动实体经济和数字经济融合发展，推动制造业加速向数字化、网络化、智能化发展，同时，要运用大数据提升国家治理现代化水平，推行电子政务、建设智慧城市，构建全国信息资源共享体系。利用大数据平台，分析风险因素，提高感知、预测、防范能力。

基于此，《意见》吸收各方观点，根据生产要素的重要性和时代性，明确要素配置的范畴为“土地、劳动力、资本、技术、数据”五类要素，将数据作为一种新型生产要素写入政策文件，是要充分发挥数据这一新型要素对其他要素效率的倍增作用，培育发展数据要素市场，使大数据成为推动经济高质量发展的新动能。

稳中求进提高要素配置的

灵活性协同性适应性

中国经济导报：针对不同的要素领域，《意见》分别有哪些突破和亮点？

国家发展改革委有关负责人：《意见》分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域改革的方向，明确了完善要素市场化配置的具体举措。

土地要素方面，着力增强土地管理灵活性。一是灵活产业用地方式，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系，完善产业用地政策，推动不同产业探索增加组合产业用地供给。二是灵活土地计划指标管理，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府负责，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

劳动力要素部分，着力引导劳动力要素合理畅通有序流动。一是畅通落户渠道。探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。二是畅通职称评审渠道。完善职称评审制度，以职业能力为核心制定职业标准，畅通非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人员职称申报渠道，推进社会化职称评审。

资本要素部分，着力完善多层次的资本市场制度。一是完善股市基础制度建设，制定出台完善股票市场基础制度的意见。二是完善债券市场统一标准建设，统一公司信用类债券信息披露标准，对公司信用类债券实行发行注册管理制。

技术要素部分，着力激发技术供给活力，促进科技成果转化。一是激活产权激励，深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，并行推进职务成果“三权”改革和所有权改革试点。二是激活中介服务活力，培养一批技术转移机构和技术经理人，积极推进科研院所分类改革，加快推进应用技术类科研院所市场化、企业化发展。建立国家技术转移人才培养体系。

数据要素部分，着力加快培育数据要素市场。通过制定出台新一批数据共享责任清单、探索建立统一的数据标准规范、支持构建多领域数据开发利用场景，全面提升数据要素价值。

中国经济导报：在要素市场化配置改革过程中如何更好发挥政府作用，《意见》有何针对性举措？

国家发展改革委有关负责人：《意见》从更好发挥政府作用角度，提出要大幅度减少政府对要素的直接配置，推进土地、劳动力、资本、技术和数据要素配置的市场化改革，推进各领域要素制度建设，除此之外，还提出完善要素价格形成机制和市场运行机制，明确政府对要素价格、市场运行的调节和监管内容。

加快要素价格市场化改革。完善主要由市场决定要素价格机制，分类提出完善土地、劳动力、资本等要素价格机制的举措。推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变，加强要素价格管理和监督。构建要素价格公示和动态监测预警体系，逐步建立要素价格调查和信息发布制度。健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。

健全要素市场运行机制。健全要素市场化交易平台，夯实要素市场交易基础设施。完善要素交易规则和服务，引导形成有竞争力的市场交易规则和服务体系。提升要素交易监管水平，规范交易行为，加强信用体系建设，健全交易风险防范处置机制。增强要素应急配置能力。

此外，从开放角度，《意见》提出进一步推动人才、资本和技术要素开放，提升全球资源配置能力，提出“畅通海外科学家来华工作通道”“主动有序扩大金融业对外开放探索国际科技创新合作新模式”“开展创新要素跨境便利流动试点，发展离岸创新创业，探索推动外籍科学家领衔承担政府支持科技项目”等举措。

扎实推动各项

政策举措落地见效

中国经济导报：下一步，如何推动《意见》落到实处、见到实效？

国家发展改革委有关负责人：一分部署，九分落实。为将《意见》提出一系列具体举措转化为实实在在的政策落地实施，国家发展改革委将会同有关方面做好以下工作。

一是建立工作机制。国家发展改革委将牵头建立推进要素市场制度建设工作机制，明确职责分工，制定文件分工方案，落实工作责任，确保《意见》确定的各项重点任务落到实处。

二是抓住工作要点。要素市场化配置改革是一项长期任务，需要进一步突出问题导向，分阶段、分区域、分步骤推进要素市场化配置。今年国家发展改革委将会同科技部、人力资源社会保障部、自然资源部、人民银行等共同牵头部门，梳理提炼近期可操作、能落地的改革事项，推进各项改革举措尽快落地见效。

三是深化基础性改革。要素市场化配置改革难点不在要素本身，而在于要素配置主体的改革。因此，加快政府职能转变，打破行政性垄断，大幅减少政府直接配置要素的范围。深化国有企业和国有金融机构改革，完善国有企业和国有金融机构法人治理结构，确保各类所有制企业通过竞争等市场手段平等获取要素。

四是注重试点先行。在维护全国统一大市场的前提下，适应要素市场化发展程度渐进演变的客观规律，开展要素市场化配置改革试点示范，更好地激励地方开展首创性、差异化探索，为完善要素市场化配置提供制度创新经验。

五是持续跟踪指导。加强对《意见》落实有关情况跟踪分析和协调指导，研究新情况、总结新经验、解决新问题，重大问题及时向党中央、国务院报告。