英美两国拟通过立法加大对大宗商品进口零毁林要求

据介绍，2020年1月美国参议院夏威夷州参议员布瑞恩·斯查兹表示，将推动联邦政府出台有关“将进口涉及非法采伐相关产品定为非法行为”的法令。其内容包括禁止从存在非法采伐的任何地区进口大宗商品的行为，不但对包括畜牧产品、可可、大豆以及棕榈油等在内的大宗商品类别进行了具体规定，还对具有较高非法采伐风险的地区作出了具体规定，并要求对高风险地区进行定期更新。在环保非政府组织的协助下，联邦参议员办公厅已开始起草法令草案，并向法律和商业人士征询意见。受新冠病毒疫情影响，该法令的颁布或将延迟至2021年。

该法令的提出将促使美国联邦政府开展以下4个方面的具体工作：

一是由国务卿牵头建立面向公众（包括外籍人士）的官方申诉机制，收集相关公司违法证据，以确保法令得到有力执行。

二是就商品规制范围向其他部门、专家人士及公众征询意见。

三是参考欧盟经验，与相关生产国签署反对非法采伐伙伴关系协定，就非法采伐高风险区域的划定建立相关技术与资金支持机制。并且，在与生产国签署打击非法采伐伙伴关系协定后，将要求生产国围绕监测、汇报以及审核机制，制定国家政策、程序以及计划，确保司法辖区内产品追溯与土地治理的透明度。而美方将据此确定生产国是否已遵循协定要求。此前，根据美国与秘鲁签署的十年双边贸易协定，秘鲁自2009年以来已获得9 000万美元的技术开发资金,支持其治理非法采伐问题，然而成效甚微。有此失败案例作为前车之鉴，此次法令在起草时即引入了向国会汇报的机制，国务院秘书处将针对生产国供应链审核、调查以及裁决年度执法报告，对在双边贸易协定下可能存在的涉及非法采伐相关问题进行监督。

四是制定联邦零非法采伐商品优先公共采购清单和财政激励措施，并将能够证明供应链为零非采风险的供应商纳入优先采购清单，还将参考FSC认证经验与咨询建议，进一步探讨激励措施配套资金的设定。此外，在对公司合规要求方面，进口商在申报单中需合理说明所有产品来源地均无非法采伐，但打击非法采伐伙伴协议覆盖区域可免此要求。

与此同时，美国州一级层面也开展了类似的立法工作。纽约州与加利福尼亚州拟推进《零毁林公共采购法案》，将采用禁止性惩罚手段而非采取激励性措施强制要求零毁林供应链。供货商及其上游供货方应进行自证，发布承诺并制定实施有关打击毁林、维护人权、保护生态以及遵守地方法规的年度措施。主管机构将对供应商相关负责人进行访谈追踪，把产品来源地在内的供应链各环节所涉及的人员姓名、地图以及地理位置信息等记录在册。下一步，美国以上两个州政府将与非政府组织“地球之友”合作，制定供应商零毁林准则，包括接受规范的采购商品范围和材料、尽职调查政策以及需要遵循的生产国当地法律政策等具体要求。对于违法行为，则将根据具体情况判处供货合同无效，实施行政处罚、罚款等，或施以轻刑。

在英国方面，根据英国《25年环境规划》，英国决心履行承诺，为公司实施零毁林供应链提供支持，目标是创建激励措施，支持国内企业开展可持续采购。尽管近年来英国在推进大宗商品进口零毁林方面充满信心，但围绕这一目标尚未出台明确的法律规定。近日，英国总检察长戈德·史密斯勋爵表示，英国将改变在采购涉及毁林商品中所扮演的角色，开展一系列国际合作，并制定国内机制，以实现承诺。据悉，英国正在研究将强制性尽职调查要求引入《英国环境法案》，基本覆盖进口农业及林业商品产业链。该提案将在2020年夏季进行咨询评估，预计在年底正式出台。

与此同时，欧盟方面也计划在2021年春季从两个领域分别提出立法法案。一是基于欧盟议会建议，将涉及毁林问题的农业产品尽职调查纳入《欧盟环境法》。欧盟环境总司将主导起草该法案，目前正在就其对《欧盟木材法案》（EUTR）、非法、不报告和不管制活动、强制认证以及绿色金融各方面进行影响评估；二是强制性人权与坏境尽职调查，由欧盟司法部主导，该议案涉及范围十分广泛，将参考法国《警惕责任法》，借助司法手段对企业进行硬性要求，包括：1）规定公司董事的职责；2）将可持续性衡量指标纳入公司战略并制定科学目标；3）开展尽职调查的义务。然而该法律机制建设中的主要障碍在于难以取证以支持实际裁决，在司法公正与治外法权的执行方面仍存在挑战。未来，欧盟还将进一步完善其供应链透明度及其合法性，通过制定强制性及惩处性法规措施来加强监管。

专家分析认为，目前欧盟在EUTR执行中仍存在较多问题，包括仅仅依靠供应链中的文件材料并不能满足严格的合规要求；各生产国的国内治理水平不一，导致供应链的合法程度难以保障；法案的执行层面缺乏更有效的处罚机制等。下一步林业部门的行动不应仅关注尽职调查的作用，更要从整体农业政策角度分析适应性。新冠病毒疫情对于欧盟绿色恢复政策实施也将会产生推动性影响，使市场重新思考全球供应链中的环境问题，加强对零毁林项目的投资。